全國土地日專家共話改革進程和未來轉型

近日，湖北省宜昌市夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)羊角山村，由昔日露天采礦場改造而成的“云上西寨”項目建成開放，吸引了各地游客前來欣賞云寨美景，避暑度假。張國榮攝

改革開放40年來，土地要素市場成為社會主義市場體系基礎性組成部分，土地要素紅利不斷釋放，土地管理為我國改革開放和社會主義現代化建設取得歷史性成就作出了重要貢獻。專家表示，當前需要重新認真思考土地的功能定位，確保其更好地服務經濟社會發(fā)展大局——

6月25日是第28個全國土地日。今年土地日宣傳主題是“珍惜土地資源建設美麗家園”。當日，自然資源管理領域資深專家共聚我國啟動土地市場化改革第一城——深圳市，圍繞土地利用和制度改革等話題，獻計獻策。

土地作為生產要素對我國經濟發(fā)展起到什么作用？在土地使用制度改革中，市場力量如何更好地發(fā)揮作用？在更加注重發(fā)展質量的新時代，土地制度應如何變革？針對這些問題，經濟日報記者采訪了相關專家。

土地管理機制緊跟時代步伐

自然資源部副部長王廣華表示，回顧40年的改革歷程，土地管理為我國改革開放和社會主義現代化建設取得歷史性成就作出了重要貢獻。

首先，拿土地出讓收益來說，這一筆收入為地方政府推進基礎設施建設和城鎮(zhèn)建設提供了大量資金來源，僅2017年國有土地使用權出讓收入就達到5.2萬億元。

原國家土地管理局局長鄒玉川表示，改革開放之初，正是借力土地出讓，為城市基礎設施融資，開創(chuàng)了以土地為信用基礎積累城市原始資本的道路。

同時，我國全力保障經濟社會發(fā)展用地需求，保障了國家重點建設項目和新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化與脫貧攻堅用地需求。

在我國最嚴格的耕地保護制度之下，2017年底我國耕地面積達到20.23億畝，劃定永久基本農田15.5億畝并實行特殊保護，大力推進土地綜合整治并建成高標準農田4.8億畝，耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護新格局基本形成。

我國土地管理制度變遷，事實上折射了我國經濟社會發(fā)展的歷程。

上世紀80年代末，我國經濟發(fā)展的加快使得土地需求增加。為此，1986年，為加強對全國城鄉(xiāng)土地的集中統(tǒng)一管理，國家土地管理局應運而生。

我國是世界上第一個為保護土地而設立專門紀念日的國家。1991年5月24日，國務院確定每年6月25日為全國土地日。

1998年，國務院機構改革決定組建國土資源部，負責土地、礦產、海洋等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。2004年，國務院確立省級以下國土資源垂直管理體制。2006年，我國開始正式施行國家土地督察制度。

2013年，我國正式確立不動產統(tǒng)一登記制度，由國土資源部負責全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統(tǒng)一登記工作。今年，為解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，國務院機構改革方案中作出組建自然資源部的決策。

王廣華表示，自然資源部的組建，標志著包括土地在內的所有自然資源的調查監(jiān)測和確權登記、所有國土空間用途管制由多部門分散管理走向集中統(tǒng)一管理，實現了系統(tǒng)性、整體性、重構性變革。

事實上，土地管理從多部門分頭管理到一個部門統(tǒng)一管理，從土地無償劃撥到有償出讓，從粗放低效利用到節(jié)約集約利用，無不反映出時代變遷。

中國土地學會理事長王世元表示，我國土地管理體制機制改革尤其是土地使用制度改革，緊跟時代步伐，在探索中前行，使我國土地作為生產要素配置的理念、方式和調控手段發(fā)生了深刻變革，構建和形成了具有中國特色的土地市場，為我國改革開放和社會主義現代化建設作出了巨大貢獻。

土地使用制度改革持續(xù)推進

新中國的改革從農村開始，農村的改革從土地開始。1978年，安徽鳳陽小崗村部分農民分田到戶揭開了我國農村土地改革的序幕。

在城市，土地改革出現在1979年，我國開始以場地使用權作為出資興辦中外合資企業(yè)或向中外合資企業(yè)收取場地使用費，開始了變革國有土地使用制度的探索。

1987年，深圳市率先試行土地使用權有償出讓。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會主任王幼鵬表示，土地拍賣“第一槌”標志著我國城市土地使用制度改革邁出了關鍵一步。在這之后，《憲法》《土地管理法》的修改，為土地有償使用清除了法律障礙。

王廣華表示，土地使用制度的一個重大變化是市場配置比例的不斷加大。2001年，國務院印發(fā)《關于加強國有土地資產管理的通知》，成為國有經營性土地由非市場配置到市場配置的分水嶺。

2014年起，我國部署開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度3項改革試點。由此積累了從基層而來的創(chuàng)新經驗，形成了一批可復制、可推廣、利修法、惠民生的制度創(chuàng)新成果。

中國人民大學教授劉守英表示，從各地試點情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達地區(qū)，在欠發(fā)達地區(qū)同樣具有需求，需要不斷加強頂層設計和地方創(chuàng)新，以問題為導向，旨在推進制度供給。

2017年，中央出臺了加強耕地保護和改進占補平衡的意見，實施了全民所有自然資源資產有償使用制度改革；啟動了建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點。2018年，跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法開始實行。

王廣華表示，土地改革40年來的歷史“印記”，見證了市場在土地資源配置中決定性作用的逐步發(fā)揮，土地要素市場成為社會主義市場體系基礎性組成部分，土地要素紅利不斷釋放，成效十分顯著。

新時代土地制度面臨轉型

當前，我國進入了中國特色社會主義新時代，我國土地管理和土地制度也開啟了新篇章。

劉守英表示，我國經濟發(fā)展已經由過去的高速增長轉向中高速增長，發(fā)展方式由粗放式轉向集約式，在這個時期，需要重新認真思考土地的功能定位。

事實上，從2012年開始，我國用地規(guī)模已經開始大大下降。與此同時，土地節(jié)約集約利用不斷提高，數據顯示，“十二五”期間，我國單位GDP建設用地下降24.18%。

與此同時，生態(tài)文明思想日漸深入人心。王廣華表示，今后將認真落實中央《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》和《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，科學劃定生態(tài)保護、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線，加快建立統(tǒng)一、協(xié)調、權威、完善的國土空間規(guī)劃體系。

王幼鵬介紹說，在生態(tài)控制線建設中，深圳市又一次成功率先轉型，是全國第一個劃定基本生態(tài)控制線的城市。早在2005年，深圳劃定全國首個城市基本生態(tài)控制線，將全市近一半的土地劃入生態(tài)控制線范圍，實施最嚴格的保護和管理，以此來保障城市生態(tài)安全。

王廣華表示，土地既是各類自然資源的載體，又是重要的自然資源和資產，下一步將力促全民所有自然資源資產所有者職責推進落實到位。堅持資源公有、物權法定，開展自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價和確權登記發(fā)證。堅持市場配置、完善規(guī)則，建立自然資源資產有償使用制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，牢牢守住耕地紅線。堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，服務經濟社會發(fā)展大局。