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　　農(nóng)村土地承包法修正案草案解讀

資料圖

2017年10月31日上午，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在十二屆全國人大常委會第三十次會議的全體會議上，受全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委托作了關(guān)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱草案）的說明。

修改農(nóng)村土地承包法的背景 

實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村改革的重大成果，是我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來，對穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。

從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實情況看，隨著富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，規(guī)模化、集約化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營”格局。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。把實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，是修改農(nóng)村土地承包法首先要考慮的問題。適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點。

2015年，修改農(nóng)村土地承包法列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等部門參與。在修改過程中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會作了廣泛深入的調(diào)查研究，認真聽取基層干部和農(nóng)民群眾的意見，先后多次征求31個省、自治區(qū)、直轄市和中央、國務(wù)院有關(guān)部門及專家的意見。在反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上，形成了農(nóng)村土地承包法修正案草案（以下簡稱草案）。

農(nóng)村土地承包法修改的主要內(nèi)容 

（一）關(guān)于“三權(quán)分置”

習(xí)近平總書記指出，“要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。為此，草案規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

同時，明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，為了加強對土地承包權(quán)的保護，草案規(guī)定，承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

為確保實行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途，草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)。

按照習(xí)近平總書記2016年4月25日在農(nóng)村改革座談會上關(guān)于“建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”的精神，以及與民法總則、物權(quán)法、農(nóng)業(yè)法等法律相銜接，草案保留了土地承包經(jīng)營權(quán)概念。土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。

（二）關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，核心是維護農(nóng)民土地權(quán)益。為此，草案規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

（三）關(guān)于承包地的個別調(diào)整

實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛。

為進一步規(guī)范對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地的適當(dāng)調(diào)整，草案劃定了紅線：必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。鑒于各地情況差異較大，草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

（四）關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保

賦予第三方經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一個重要內(nèi)容。草案規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保。規(guī)范性文件規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都可以向金融機構(gòu)抵押擔(dān)保融資。鑒于實踐中抵押擔(dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認識分歧較大，草案使用了“融資擔(dān)?！钡母拍?，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。

草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。

（五）關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)入股

為落實黨的十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的精神，草案增加了土地經(jīng)營權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的規(guī)定。鑒于土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，為此，草案只作出原則性規(guī)定，具體可依實踐發(fā)展需要再由行政法規(guī)規(guī)范。

（六）關(guān)于維護進城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益

黨的十八屆五中全會決定提出，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護進城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。

承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時調(diào)整留出了空間。

（七）關(guān)于保護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益

為了更好地保護農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，借鑒一些地方開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的做法，草案規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入，進一步明確了婦女應(yīng)該享有的土地承包權(quán)益。

（全國人大農(nóng)委法案室提供）