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　　一篇文章搞清楚農(nóng)業(yè)補貼那點事兒

美國農(nóng)民收入的50%來自政府補貼；韓國、冰島、日本、挪威、瑞士等國的補貼更高，農(nóng)民收入中有60%來自政府補貼；歐盟每個農(nóng)戶平均每年獲得政府補貼超過15萬元人民幣......而我國盡管我國農(nóng)業(yè)支持額度連年增長，相對水平依然偏低。2013年我國四項補貼總額為2000億元，占全年財政支出僅1.5%，低于一般發(fā)展中國家水平。

農(nóng)業(yè)補貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付。WTO框架下的農(nóng)業(yè)補貼是指針對于國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品的綜合支持。

廣義補貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環(huán)保等方面投資，由于不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，一般被稱為“綠箱”政策。

“綠箱”政策措施主要包括：

①一般農(nóng)業(yè)服務，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；

②糧食安全儲備補貼；

③糧食援助補貼；

④與生產(chǎn)不掛鉤的收入補貼；

⑤收入保險計劃；

⑥自然災害救濟補貼；

⑦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼；

⑧農(nóng)業(yè)資源儲備補貼；

⑨農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼；

⑩農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼；地區(qū)援助補貼。

對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格、出口或其他形式補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱”政策。

主要包括政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼、休耕補貼等。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的“黃箱”政策中規(guī)定給予發(fā)展中國家特殊差別待遇，對發(fā)展中國家為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所采取的下述支持和補貼措施可免予削減承諾，簡稱“發(fā)展箱”。主要包括：

①農(nóng)業(yè)投資補貼；

②對低收入或資源貧乏地區(qū)生產(chǎn)者提供的農(nóng)業(yè)投入品補貼；

③為鼓勵生產(chǎn)者不生產(chǎn)違禁麻醉作物而提供的支持

1.世界農(nóng)業(yè)發(fā)達國家補貼情況

1.日本：高達470 種，補貼嚴密而細致

在日本農(nóng)林水產(chǎn)省的主頁上，包括林野廳和水產(chǎn)廳在內(nèi)，形形色色的補貼項目高達約470 種，農(nóng)田保護和災害防治、土地改良、基礎(chǔ)水利、森林病蟲害防治等一應俱全，農(nóng)林牧漁各方面都得到了無微不至的補貼。補貼對象有涵蓋整個農(nóng)業(yè)的，也有幾種是對特定對象的專門補貼。

日本農(nóng)業(yè)補貼分為軟件補貼和硬件補貼，硬件補貼的對象包括機械、設(shè)施等，達到約400 種，主要包括“建設(shè)強大農(nóng)業(yè)補助金”和“農(nóng)業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)競爭力強化援助項目”等，而軟件補貼的對象則是協(xié)議會、推進會議、調(diào)查項目、實證項目等。

作為對農(nóng)業(yè)補貼的補充，保險制度也同樣是有力的手法。在農(nóng)業(yè)的巨災保險方面，日本1947年制定了“農(nóng)業(yè)災害補償制度”，是國家對于農(nóng)業(yè)災害實施的公共保險制度，國家支付一半的保險金。

農(nóng)業(yè)災害補償制度以農(nóng)民相互扶助為基礎(chǔ)，由農(nóng)業(yè)互助工會或者市町村運營，而國家補貼互助保險費、運營費，并進行再保險。

2.美國：農(nóng)民收入40%來自農(nóng)業(yè)補貼（中國不到4%）

美國從1933年開始使用農(nóng)產(chǎn)品補貼工具，80多年來農(nóng)業(yè)補貼政策不斷演化，一方面繞過WTO規(guī)則，另一方面平衡國內(nèi)外價格關(guān)系，保證美國農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的價格優(yōu)勢最大化。具體來看，美國農(nóng)業(yè)補貼政策主要分為貸款差額補貼、直接收入補貼、反周期補貼、資源保育補貼和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補貼五大類。

美國的農(nóng)業(yè)法案里面特別強調(diào)，要給農(nóng)民提供一種收入的安全網(wǎng)。這不僅是要支持糧食生產(chǎn)，還要給農(nóng)民提供一種收入支持。美國農(nóng)民的收入40%來自農(nóng)業(yè)補貼。（在我國，2002年開始搞種糧補貼試點，2004年全面推開，現(xiàn)在已經(jīng)有“四補貼”，每年1000多億下去，平均到每個農(nóng)民頭上200多元人民幣，占農(nóng)民人均純收入的4%不到。）

2014年1月29日，經(jīng)過一年多的爭論和協(xié)商，美國國會眾議院最終通過了新的5年農(nóng)業(yè)法案。根據(jù)該法案2014-2018年，美國政府將安排總額度為9564億美元的財政預算，用于支持農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)研究、可再生能源和糧食援助等項目。

3.歐盟：每個農(nóng)戶平均每年拿補貼15萬元人民幣

歐盟現(xiàn)有28個成員國，總?cè)丝谶_5.06億，耕地面積總共有1.064億公頃。歐盟采取單一市場原則，對內(nèi)取消各種貿(mào)易壁壘，對外制定統(tǒng)一關(guān)稅；采取共同體優(yōu)先原則，成員國之間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易優(yōu)先，且優(yōu)惠于外部國家；采取共同財政原則，各成員國按一定比例，共同承擔農(nóng)業(yè)財政支出。

現(xiàn)行歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策主要舉措如下：

(一)農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策

采用公共干預、鼓勵私人儲存、進出口干預等調(diào)控手段，形成嚴密靈活的價格支持機制。

參考價格：居于價格體系的中心，大于或等于干預價格。對實施公共干預的谷物、肉類和乳制品等，依據(jù)歐盟最供不應求地區(qū)的市場價格確定。與原目標價格不同，參考價格生產(chǎn)指導性較弱，非價格上限，僅是計算農(nóng)產(chǎn)品干預價格的依據(jù)。從實際銷售價看，改革前接近目標價格，改革后多數(shù)高于參考價格。

干預價格：農(nóng)產(chǎn)品最低下浮價格，形成方式有三種：一是等于參考價格，二為參考價格的一定比例，三是通過招標形成。與之前根據(jù)最大產(chǎn)糧區(qū)法國奧爾姆生產(chǎn)成本與市場制定，且低于目標價格6-9%，區(qū)別非常明顯。當市場價低于干預價格時，政府將以該價收購，或給予農(nóng)戶差價補貼，保障最低收入。

邊境價格：非歐盟國家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖類等，運達歐盟邊境的到岸價，再加上進口稅而成。由于實施關(guān)稅高峰，通常大于參考價格和干預價格。實質(zhì)建立一種保護性“閘門制度”，避免外部低價農(nóng)產(chǎn)品傾銷。與原門檻價格區(qū)別，進口稅由歐盟在多雙邊談判中確定，而差價稅則用門檻價格減去到岸價。

(二)單一直接支付制度

目前已成歐盟農(nóng)民收入的主要來源，大約40%來自于直接補貼。

(三)農(nóng)村發(fā)展補貼

一是優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)。鼓勵老年農(nóng)民提前退休，對40歲以下年輕農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供創(chuàng)業(yè)和投資補貼。

二是促進區(qū)域農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，對邊遠山區(qū)等惡劣條件下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，補貼所需投資25%，最高達65%。

三是鼓勵生產(chǎn)高質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)場年補貼額3000歐元，期限5年，相關(guān)產(chǎn)品宣傳促銷費用，可按70%予以補貼。

四是按歐盟環(huán)境、動植物健康和職業(yè)安全等標準生產(chǎn)，給予1萬歐元臨時性補貼；若采取更高畜牧飼養(yǎng)標準，連續(xù)5年以上的，最高每頭牲畜可補貼500歐元。

五是對農(nóng)民提供相關(guān)咨詢服務者，最高補貼1500歐元。此外還有農(nóng)林新產(chǎn)品、工藝技術(shù)、農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)信息服務等補貼。

(四)其它農(nóng)業(yè)補貼政策

統(tǒng)一環(huán)境保護政策。歐盟先后通過與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)的法案160多個，政策導向是鼓勵農(nóng)場主生產(chǎn)中注重環(huán)境保護。英國規(guī)定，對農(nóng)民因減少農(nóng)藥和化肥使用而造成的減產(chǎn)，由政府按環(huán)保政策給予補償。目前荷蘭5%農(nóng)地被劃為“環(huán)境敏感地帶”，由荷蘭和歐盟共同出資，監(jiān)管農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷活動，保護生態(tài)平衡。

交叉履行標準(cross-compliance)。歐盟農(nóng)業(yè)補貼運行機制中，農(nóng)民既要履行各成員國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準，使耕地保持良好狀態(tài)。而且還要“交叉”遵守歐盟關(guān)于環(huán)境、食品安全、動植物健康及福利的法規(guī)標準。若疏忽未履行，將削減補貼額度。倘故意違反，則至少削減20%以上，甚至完全失去補貼權(quán)利。

強制性動態(tài)調(diào)整機制。為促進農(nóng)業(yè)市場化導向，歐盟從2008年開始引入這一機制，減少對大農(nóng)場直接補貼。規(guī)定對年獲得直接補貼額在5000歐元以上的農(nóng)場，按級別逐年按3%、4%和5%調(diào)減補貼幅度。據(jù)測算，每年可為歐盟節(jié)省財政支出約12億歐元。其中80%留在調(diào)減成員國，規(guī)定用于農(nóng)村發(fā)展項目。

4.韓國：政府高價買入、低價賣出

1.價格扶持。韓國政府歷來重視對本國農(nóng)業(yè)的補貼與扶持。韓國將提高農(nóng)民收入列為農(nóng)業(yè)政策的首要目標，政府甚至采取“高價買入、低價賣出”的政策以保護本國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益;20世紀80年代韓國加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定以后，該國農(nóng)業(yè)政策又轉(zhuǎn)為通過提高勞動生產(chǎn)率來增強農(nóng)業(yè)競爭力。

2.糧食生產(chǎn)補貼。20世紀80年代以前，韓國農(nóng)業(yè)政策以保護農(nóng)業(yè)發(fā)展為主。為了解決糧食供應不足問題，實現(xiàn)糧食自給，韓國政府采取了一系列提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的政策措施，其中包括先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的開發(fā)與普及、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改造、農(nóng)業(yè)機械的普及等。同時政府制定了一系列法律法規(guī)鼓勵拓荒和整治土地，在城市化進程中保護農(nóng)民權(quán)益，投入巨資開展開發(fā)農(nóng)村的“新鄉(xiāng)村運動”。經(jīng)過20世紀80年代以前的農(nóng)業(yè)保護政策，最終實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的大幅提高，實現(xiàn)了主要糧食的自給自足，為韓國農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.其他財政補貼。20世紀80年代到20世紀末，韓國農(nóng)業(yè)政策由保護政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放政策，以適應關(guān)貿(mào)總協(xié)定等國際條約的規(guī)定，采用糧食購買政策替代原來的價格保護措施以減少貿(mào)易扭曲問題。20世紀90年代起，韓國農(nóng)業(yè)的重點放在了提高國際競爭力、改善農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定農(nóng)戶收入上，同時實行了培育專業(yè)農(nóng)戶、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的政策。

進入新世紀以來，親環(huán)境政策成為韓國農(nóng)業(yè)政策的主體。韓國政府制定實施了《親環(huán)境農(nóng)業(yè)育成法》，減少化肥、農(nóng)藥的使用，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。親環(huán)境農(nóng)業(yè)育成法包括了親環(huán)境育成計劃的建立、親環(huán)境農(nóng)產(chǎn)物的分類及認證制度，政府向參與政府的親環(huán)境畜產(chǎn)發(fā)展計劃的農(nóng)戶補償，以彌補其因參與親環(huán)境政策而導致的收入減少，或支援由此引起的費用。相關(guān)政策的實施調(diào)動了農(nóng)民積極性，推進了無公害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普及。

2.我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼概況

我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼的基本政策框架

(一)“四補貼”為主體，其他補貼為補充補貼種類已經(jīng)由單一的種糧直接補貼，擴展為直接補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機購置補貼、良種補貼為基礎(chǔ)的“四補貼”，同時又納入了農(nóng)業(yè)保險保費補貼、農(nóng)業(yè)重點生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼、防災減災穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助等新的農(nóng)業(yè)補貼，符合我國現(xiàn)階段國情的農(nóng)業(yè)補貼制度框架已基本成型。

(二)總體規(guī)模較大，補貼增量有保障補貼規(guī)模由2004年的116億元增長到2013年的1700.55億元。早在2013年9月，中央財政就提前下達了2014年農(nóng)機購置補貼170億元。2014年初，中央財政又向地方撥付2014年直接補貼151億元、農(nóng)資綜合補貼1071億元。2014年《政府工作報告》明確表示：“不管財力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減?！边@為農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模的進一步擴大提供了體制保障。

(三)補貼撥付入卡，發(fā)放形式多樣化補貼方式由現(xiàn)金直接發(fā)放升級為“一卡通”撥付為主，多種形式并存。例如，農(nóng)機購置補貼采取“差價購機、統(tǒng)一結(jié)算”的方式，部分良種補貼的發(fā)放方式可以描述為“財政招標、低價供種”，保險保費補貼則采取“超低保費，補貼險企”的方式，防災減災穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助的發(fā)放以“聯(lián)技計補，錢物兼容”為主。多樣的補貼方式為補貼政策的調(diào)整創(chuàng)造了一定的空間。

目前補貼政策存在的問題

(一)為農(nóng)民收入提供支持的目標指向不夠清晰隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的下降，農(nóng)業(yè)補貼不斷增加，甚至被當作提高農(nóng)民收入的手段之一。實際上，在我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營為主的國情下，以農(nóng)業(yè)補貼來提高農(nóng)戶的收入并不現(xiàn)實，而且也超出了國家現(xiàn)階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)補貼的作用也只是穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。

所謂美國補貼占農(nóng)民收入40%的流行說法，其計算依據(jù)是1999-2001年補貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤的比例。實際上，該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。

(二)與相關(guān)政策尚未形成協(xié)調(diào)配合的機制目前，新增補貼強調(diào)對某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長的長效機制著力不大。例如，醞釀之中的目標價格補貼制度在政策表達上，只關(guān)注了某種農(nóng)產(chǎn)品價格降低情況下的補貼機制。

但是，農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災害之后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價格反而可能上漲，農(nóng)民收入也有可能減少。根據(jù)其制度設(shè)計，目標價格補貼卻無法啟動，這就失去了穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。

再如，農(nóng)業(yè)防災減災穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補助政策本意是為了推廣適用技術(shù)、落實聯(lián)技計補，但在發(fā)放上也分為對南方早稻集中育秧、東北水稻大棚育秧和玉米“坐水種”、小麥“一噴三防”等，幾乎成為某一地區(qū)某一產(chǎn)業(yè)的支持政策。

(三)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持政策相對薄弱近年來，新型經(jīng)營主體快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例從2007年底的5.4%增長到2012年底的21.5%，年均增長3個百分點以上，但是對新型經(jīng)營主體的扶持政策還比較少，需要進一步強化。

(四)對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持需要進一步加強我國糧食“十連增”的同時，增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，給資源環(huán)境帶來了一定的壓力。首先，耕地質(zhì)量下降。其次，農(nóng)地污染嚴重。再次，水資源開發(fā)利用模式不可持續(xù)。在現(xiàn)有的補貼制度設(shè)計中，并沒有考慮引導農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。