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來(lái)源:半月談網(wǎng)

2015年3月28日,內(nèi)蒙古大興安嶺圖里河林業(yè)局砍伐的最后一段木材被運(yùn)下山 鄒儉樸/攝

“假如呼倫貝爾草原在中國(guó)歷史上是一個(gè)鬧市，那么大興安嶺則是中國(guó)歷史上一個(gè)幽靜的后院?！?960年,著名歷史學(xué)家翦伯贊走訪內(nèi)蒙古大興安嶺時(shí)，曾這樣描述。伴著外來(lái)人口的大量涌入，這個(gè)“幽靜的后院”不再幽靜。新中國(guó)成立以來(lái)，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)累計(jì)貢獻(xiàn)了2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品，但同時(shí)也被開(kāi)墾出數(shù)以千萬(wàn)畝的耕地，生態(tài)和涵養(yǎng)水源的功能下降。

經(jīng)過(guò)近一個(gè)世紀(jì)的砍伐與開(kāi)墾，大興安嶺森林邊緣向北退縮200公里。如今，大興安嶺林區(qū)正站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上：國(guó)有商業(yè)林全面停伐已有3年，如何清退森林功能區(qū)內(nèi)非法開(kāi)墾的耕地，以鞏固林緣紅線、保護(hù)建設(shè)大興安嶺這個(gè)重要的生態(tài)安全“綠屏風(fēng)”，成為亟須考慮并解決的問(wèn)題。

毀林開(kāi)荒難遏制國(guó)有林地遭蠶食

蒼莽的大興安嶺，如同雄雞昂揚(yáng)向上的脊梁，橫亙于東北三省和內(nèi)蒙古之間。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國(guó)最大國(guó)有林區(qū)，歷史上這片林業(yè)生態(tài)功能區(qū)曾達(dá)10.67萬(wàn)平方公里，既是北方游獵部族和游牧民族的發(fā)祥地，又是東胡、鮮卑、契丹、蒙古民族起源的搖籃。

20世紀(jì)50年代初，新中國(guó)百?gòu)U待興，對(duì)木材需求也與日俱增，為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，第一代務(wù)林人告別故鄉(xiāng)，爬冰臥雪，以人拉肩扛的方式挺進(jìn)茫茫林海。

“那時(shí)伐木全靠彎把鋸，放倒一棵樹(shù)最少也得一個(gè)多小時(shí)。”回憶起那段艱苦歲月，林區(qū)首批伐木工楊風(fēng)義老人記憶猶新，“每天早上5點(diǎn)起床，6點(diǎn)上班，帶點(diǎn)干糧中午在山上吃，冷了烤烤火，渴了吃點(diǎn)雪?！?/p>

在這樣艱苦的條件下，新中國(guó)第一批林業(yè)開(kāi)拓者在林區(qū)扎下根來(lái)。多年來(lái)，內(nèi)蒙古大興安嶺累計(jì)為國(guó)家提供2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品，上繳稅費(fèi)200多億元。上世紀(jì)五六十年代，上繳最多時(shí)曾占內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政的50%以上。

進(jìn)了林區(qū)的人得吃飯，就得開(kāi)墾種田。大量人口的涌入，失控的毀林開(kāi)荒，使大興安嶺東南麓的森林被啃食殆盡。

“林區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，為緩解職工生活困難問(wèn)題，林業(yè)局組織人們?cè)谶m當(dāng)區(qū)域，開(kāi)墾一些林地種植小麥和蔬菜?！眱?nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局資源處處長(zhǎng)杜彬說(shuō)，當(dāng)時(shí)大量務(wù)林人及家屬涌入，最多時(shí)達(dá)50多萬(wàn)人。為解決林業(yè)職工和家屬吃糧難、吃菜難問(wèn)題，林區(qū)一部分區(qū)域被開(kāi)成耕地。

到20世紀(jì)七八十年代，大量外來(lái)人口涌入聲名鵲起的大興安嶺南麓，他們拖家?guī)Э?、引親喚友，進(jìn)入大楊樹(shù)、畢拉河等地，其中一些人或負(fù)案在身，或躲避超生處罰。當(dāng)?shù)匾欢雾樋诹飳?duì)“盲流人口”有一形象說(shuō)法：“此地不留爺，自有留爺處，處處不留爺，爺去大楊樹(shù)?！碑?dāng)時(shí)，毀林開(kāi)荒因無(wú)明確禁令而失控，有些外來(lái)者為了多種些地，竟一把火將“看中”的林地付之一炬。

對(duì)大自然的過(guò)度索取終究要付出代價(jià)。20世紀(jì)90年代起，替代產(chǎn)業(yè)和替代物資陸續(xù)出現(xiàn)，木材在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位逐步降低。前期過(guò)量的采伐和開(kāi)荒，讓大興安嶺林業(yè)資源損失較大，19家林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)的原始森林消失殆盡，浮現(xiàn)出“資源危機(jī)”和“經(jīng)濟(jì)危困”的“兩?！本置妗?/p>

“樹(shù)都采枯竭了，現(xiàn)在最大的樹(shù)以前只算得上是‘小崽’。”圖里河林業(yè)局經(jīng)營(yíng)林場(chǎng)的伐木工侯春才說(shuō)，伐木業(yè)最輝煌時(shí)，20多棵大樹(shù)就能裝滿卡車，但到了上世紀(jì)90年代，以前“看不上”的樹(shù)也都被運(yùn)下山，發(fā)往全國(guó)各地。

為了保障林業(yè)職工的生計(jì)，林業(yè)部門(mén)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行復(fù)合經(jīng)營(yíng)。當(dāng)時(shí)，大楊樹(shù)、畢拉河等林業(yè)局繼續(xù)開(kāi)墾林地，種植大豆、小麥等農(nóng)作物。

過(guò)度采伐加上遍地開(kāi)荒，風(fēng)大、雪少的惡劣天氣在林區(qū)頻頻出現(xiàn)。1998年，長(zhǎng)江、松花江流域發(fā)生的特大洪水災(zāi)害給人們敲響警鐘，天然林保護(hù)工程開(kāi)始啟動(dòng)。

當(dāng)時(shí)，林業(yè)專家普遍認(rèn)為，建國(guó)以來(lái)，東北、內(nèi)蒙古等國(guó)有林區(qū)為國(guó)家建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，但也付出了沉重代價(jià)，林區(qū)人口急劇膨脹，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日趨沉重，導(dǎo)致森林資源過(guò)量采伐，天然林資源銳減，生態(tài)環(huán)境惡化。這種狀況如繼續(xù)下去，整個(gè)東北、內(nèi)蒙古地區(qū)的生態(tài)屏障將不復(fù)存在，東北大糧倉(cāng)及周邊重要牧業(yè)基地將失去生態(tài)保護(hù)，會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)極大影響。對(duì)東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)天然林資源實(shí)行有效保護(hù)、扭轉(zhuǎn)森林資源銳減趨勢(shì)是當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。

同年，國(guó)務(wù)院明令禁止毀林開(kāi)墾，但個(gè)別區(qū)域的毀林之風(fēng)依然難剎。

“由于長(zhǎng)期缺乏法律依據(jù)，造成毀林開(kāi)墾沒(méi)有得到有效遏制。”杜彬說(shuō)，直至2005年12月30日最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，才明確了破壞林地資源刑事案件立案和量刑標(biāo)準(zhǔn)。

“雖有法律依據(jù)，但在利益驅(qū)動(dòng)下，‘拱地頭’多年來(lái)仍是個(gè)頑疾。”大楊樹(shù)林業(yè)局副局長(zhǎng)付云江表示，管護(hù)科技手段差、人員少、公路網(wǎng)密度低，給監(jiān)管帶來(lái)諸多難題，僅大楊樹(shù)林業(yè)局范圍內(nèi)，一年林業(yè)案件就達(dá)上千起?！艾F(xiàn)在‘拱地頭’很簡(jiǎn)單，大馬力拖拉機(jī)開(kāi)一圈就多出一條壟，很難看得住?！彼f(shuō)。

停斧掛鋸逾三年退耕還林仍艱難

2015年4月，油鋸的轟鳴聲最后一次傳入林海。內(nèi)蒙古大興安嶺結(jié)束漫長(zhǎng)的采伐歷史，終于得以休養(yǎng)生息。

2018年春季，國(guó)家林業(yè)局和內(nèi)蒙古自治區(qū)在內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)部署開(kāi)展毀林開(kāi)墾專項(xiàng)整治行動(dòng)，調(diào)集300余名警力和森調(diào)技術(shù)人員，在大楊樹(shù)、畢拉河、吉文三個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展70余天的破案戰(zhàn)役，查處案件937起，收回開(kāi)墾林地30219畝，起到了積極的震懾作用。但相對(duì)于總量巨大的開(kāi)荒地而言，收回的退耕地只是九牛一毛，甚至不到總數(shù)的1%。

春夏之交，記者由興安盟烏蘭浩特市驅(qū)車一路向北，途經(jīng)扎賚特旗、扎蘭屯市、阿榮旗、莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗、鄂倫春自治旗等地，再度走訪大興安嶺。一路放眼望去，黑黢黢的沃野這兒一片、那兒一片，分割著成片的森林，就像得了斑禿。

當(dāng)?shù)馗刹咳罕娬f(shuō)，大興安嶺腳下的嫰江曾是森林和草原的分界線，但前些年過(guò)度開(kāi)荒，使林緣由嫩江邊不斷向北退縮。最近幾十年，大興安嶺南部林緣后退200公里左右。

大興安嶺問(wèn)題研究專家、內(nèi)蒙古呼倫貝爾市政協(xié)原主席巴樹(shù)桓表示，目前全市耕地總量2000多萬(wàn)畝，主要集中在大興安嶺林緣地帶的山前平原?！盁o(wú)論是林地還是林間草地，均屬森林功能區(qū)，開(kāi)墾為耕地，肯定對(duì)生態(tài)造成破壞?！?/p>

巴樹(shù)桓認(rèn)為，大興安嶺這樣的水源涵養(yǎng)功能區(qū)對(duì)國(guó)家生態(tài)安全非常重要，如果這里出了問(wèn)題，下游的松遼平原很可能陷入生態(tài)災(zāi)難。

“大興安嶺是座涵養(yǎng)水源的‘水塔’，在森林功能區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥化肥，勢(shì)必對(duì)水體造成污染?！倍疟蛘f(shuō)，農(nóng)業(yè)種植對(duì)于林區(qū)湖泊河流的污染不容忽視。關(guān)于農(nóng)藥化肥殘留物的去向，巴樹(shù)桓表示，一部分滲入地下，一部分揮發(fā)，一部分被植株固定吸收，還有很大一部分進(jìn)入河流，磷氟等很難降解。

鄂倫春自治旗人大常委會(huì)主任代喜院說(shuō)，最近幾十年來(lái)，大興安嶺涉農(nóng)地區(qū)大量使用農(nóng)藥，大量包裝物被丟棄于池塘、河溝、田邊，殘留農(nóng)藥造成水質(zhì)和土壤污染，廢棄塑料袋(瓶)在自然環(huán)境下不易降解，污染了環(huán)境。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員吳喬發(fā)現(xiàn)，由于大量自然植被被農(nóng)作物代替，而農(nóng)作物多為一年生草本植物，造成地表裸露時(shí)間長(zhǎng)、水土保持能力差，抵御自然災(zāi)害的能力明顯下降。例如，2013年莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗等地發(fā)生較嚴(yán)重的洪災(zāi)，洪水和泥石流沖壞多處道路橋梁。雖然當(dāng)年降雨量偏大，但根據(jù)當(dāng)?shù)厝擞洃浐退馁Y料，建國(guó)以來(lái)類似的降雨量經(jīng)歷過(guò)數(shù)次，此前卻未造成如此嚴(yán)重的破壞，其主因就是毀草毀林開(kāi)荒導(dǎo)致抗災(zāi)能力下降。

此外，森林周邊數(shù)千萬(wàn)畝的耕地還給防火工作帶來(lái)巨大考驗(yàn)，畢拉河、大楊樹(shù)等林業(yè)局的職工告訴記者，林業(yè)施業(yè)區(qū)基本被耕地包圍，由于周邊農(nóng)業(yè)人口較多，前幾年幾乎年年出現(xiàn)火情。

“林業(yè)開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)型過(guò)渡期內(nèi)，為解決生活生產(chǎn)困難，開(kāi)荒種地不可避免。現(xiàn)在已全面停伐，國(guó)家投入巨資解決林區(qū)職工群眾收入問(wèn)題，繼續(xù)耕種沒(méi)有道理，需要轉(zhuǎn)變思路?！卑蜆?shù)桓說(shuō)，大興安嶺林區(qū)都是國(guó)有土地，與農(nóng)村集體土地概念不同，無(wú)論從法律關(guān)系還是生態(tài)意義上講，生態(tài)功能區(qū)未來(lái)都需要退耕還林還草。

請(qǐng)神容易送神難體制混亂成主因

打擊毀林開(kāi)荒是保護(hù)大興安嶺生態(tài)安全的重要措施，但內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)功能區(qū)內(nèi)，有數(shù)百萬(wàn)畝開(kāi)荒地塊由于開(kāi)墾時(shí)間跨度大、涉及面廣、成因復(fù)雜、問(wèn)題交織、土地屬性相互矛盾，清理起來(lái)舉步維艱。耕種者背景非常復(fù)雜，目前耕種開(kāi)荒地有國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、林業(yè)局、個(gè)體農(nóng)戶、獵民等。

內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林管理局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，該林區(qū)林權(quán)證范圍內(nèi)目前約有343萬(wàn)畝耕地，95%的開(kāi)墾林地形成于1998年以前。屬地政府已將211.33萬(wàn)畝開(kāi)墾林地劃入基本農(nóng)田，310.2萬(wàn)畝開(kāi)墾林地享受國(guó)家種糧補(bǔ)貼，283.39萬(wàn)畝開(kāi)墾林地向?qū)俚卣患{費(fèi)用，10.44萬(wàn)畝開(kāi)墾林地核發(fā)土地使用證。

“按照行政權(quán)屬，林權(quán)證范圍內(nèi)的土地都是國(guó)有林地，但其他部門(mén)發(fā)放的文件、票據(jù)、證照，我們也不能視而不見(jiàn)?！倍疟虮硎?，這種背景下，種了多年莊稼的林業(yè)用地，清理起來(lái)非常困難。

“在不同歷史時(shí)期，部分村民未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)墾國(guó)有林權(quán)證內(nèi)的土地、林地，沒(méi)有得到及時(shí)有效的制止和查處?！绷謪^(qū)一些干部認(rèn)為，土地是農(nóng)民的“命根子”，雖然一部分屬于非法開(kāi)墾，但耕種年頭越久，清理起來(lái)越難。

“農(nóng)獵民認(rèn)為多數(shù)耕地都是自治區(qū)政府實(shí)施一、二期農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，經(jīng)當(dāng)時(shí)呼倫貝爾盟行署審批同意開(kāi)墾的，不應(yīng)收回或禁種?！倍疟蛘f(shuō)，由于這部分耕地實(shí)施退耕阻力太大，只能暫時(shí)叫停。

“農(nóng)獵民不理解，國(guó)家已給發(fā)放補(bǔ)貼的地為何想要收回。”鄂倫春自治旗政府辦副主任王文峰表示，農(nóng)獵民認(rèn)為他們的耕地有政府核發(fā)的土地使用證，已向政府上繳土地使用費(fèi)，享受糧食補(bǔ)貼，不應(yīng)收回或禁種?！敖?jīng)自治區(qū)人大會(huì)議通過(guò)，2001年起，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)土地都交納了土地有償使用費(fèi)。在這種情況下，想說(shuō)服農(nóng)戶和獵民退耕就很難了?！蓖跷姆逭f(shuō)。

“歷史形成的農(nóng)地，不論因何開(kāi)墾，已經(jīng)成了大部分農(nóng)民生活的主要來(lái)源。”杜彬說(shuō)，林區(qū)開(kāi)墾林地涉及8個(gè)旗、市，當(dāng)?shù)卮迕翊蟛糠质峭鈦?lái)人口，且已落戶成為居民、農(nóng)民，部分土地幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，追溯追責(zé)難度很大。“總體來(lái)看，光靠林業(yè)主管部門(mén)和地方政府，解決難度很大，亟須國(guó)家層面的政策引導(dǎo)和支持?！?/p>

解決“增綠”與“增收”矛盾待政策破冰

“確實(shí)到了還生態(tài)欠賬的時(shí)候了，但‘病來(lái)如山倒、病去如抽絲’，歷史上形成的耕地，既要逐步退耕還林還草，又要考慮群眾的生計(jì)和出路，讓他們有活干、有飯吃?！焙魝愗悹柺形瘯?shū)記于立新表示，特別是已經(jīng)獲得土地證和劃入基本農(nóng)田的耕地，還需要上級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌考慮，有針對(duì)性制定政策，讓屬地政府依法依規(guī)處理。

杜彬等林區(qū)干部認(rèn)為，已經(jīng)納入基本農(nóng)田、享受糧食補(bǔ)貼、向?qū)俚卣U納費(fèi)用或核發(fā)土地使用證的農(nóng)地，需要上級(jí)研究決策，建議申請(qǐng)退出基本農(nóng)田后給予適當(dāng)補(bǔ)償，逐步退耕還林。沒(méi)有納入基本農(nóng)田、沒(méi)有享受糧食補(bǔ)貼、沒(méi)有向?qū)俚卣U納費(fèi)用、沒(méi)有核發(fā)土地使用證的林地，建議根據(jù)土地耕種情況，給適當(dāng)補(bǔ)償后逐步退耕還林。

“無(wú)論是林業(yè)局還是地方政府，均需依照‘尊重歷史，照顧現(xiàn)實(shí)’的原則，對(duì)開(kāi)荒的林地分情況進(jìn)行處置。”呼倫貝爾市副市長(zhǎng)任宇江表示，對(duì)2012年以后開(kāi)墾的林地，一定要堅(jiān)決收回，對(duì)相關(guān)涉案人員依照黨紀(jì)國(guó)法堅(jiān)決打擊，但對(duì)1998年之前形成的農(nóng)地，處理時(shí)要慎重。

林區(qū)干部表示，一些開(kāi)荒耕地可納入國(guó)家退耕還林政策范圍，給予合理補(bǔ)償。在權(quán)屬性質(zhì)不扎蘭屯買(mǎi)賣二手農(nóng)機(jī)拖拉機(jī)變、用途嚴(yán)格管制、生態(tài)功能持續(xù)改善的前提下，由林業(yè)部門(mén)和地方擬定出臺(tái)相關(guān)政策，扶持農(nóng)戶承包林藥間作或是種植藍(lán)莓、大果沙棘、榛子等取得收益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)解決農(nóng)戶的生計(jì)問(wèn)題，緩和農(nóng)林矛盾。

一些林區(qū)干部擔(dān)心，由于農(nóng)林政策不夠平衡，比如種糧享受的各項(xiàng)政策補(bǔ)貼高于退耕還林等林業(yè)項(xiàng)目，加上耕種周期短、見(jiàn)效快及習(xí)慣作用，除非退耕后收入能基本與種植農(nóng)作物持平，否則耕種者很難自愿放棄耕地。

林區(qū)干部群眾還希望，對(duì)國(guó)有林區(qū)林緣地帶種植經(jīng)濟(jì)林給予特殊獎(jiǎng)補(bǔ)政策，使種糧與務(wù)林在經(jīng)濟(jì)收入上持平，以有效解決日益升溫的農(nóng)林矛盾。（半月談?dòng)浾?扎蘭屯買(mǎi)賣二手農(nóng)機(jī)拖拉機(jī)殷耀 鄒儉樸 于嘉）