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求解承包地細(xì)碎化難題，

44.2萬塊并成12.4萬塊

互換并地的彰武探索

土地是農(nóng)民的命根子。家里地多，本是好事，可李玉芳卻高興不起來。

李玉芳家住遼寧省彰武縣四合城鎮(zhèn)三官村。1997年農(nóng)村土地二輪延包，由于家里添了小孩，她家還多分了一口人的地，共分得28畝，“剛分到地的時候，別提多高興了?！?/p>

不過，增地的喜悅沒有持續(xù)多久。因為這些地被分成20個小塊，大小不一，散布在村子各個角落。耕種起來，甭提有多費勁。

“最小的一塊就三條壟，耕種用牲口，收割靠鐮刀，旱天澆不上，每年收種全家人上陣都忙不過來?！崩钣穹家矡o奈，都講發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，種地收割啥機器都有，可就是用不上。

李玉芳的無奈并非個別現(xiàn)象，2017年中央一號文件中就有答案：“積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實現(xiàn)按戶連片耕種?！?/p>

2018年1月，三官村開展互換并地。李玉芳家的20塊地被整合成4塊，大塊種玉米，小塊種花生?！案N全用上了機器，這不最近有點旱，我還用上了能覆蓋幾十米的噴槍，旱澇保收?！钡乩镉衩组L勢正旺，李玉芳樂不可支。

在彰武縣，互換并地已全面推開。作為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣之一，彰武縣自2017年初起，在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，探索“三不變一變”的互換并地路徑：不變的是土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包地面積、30年承包期；變的是多塊地并一塊，零散并整塊。

截至目前，彰武縣累計完成并地面積97萬畝，44.2萬塊地被合并成12.4萬塊，涉及5.4萬戶、19.6萬人。

來源：彰武縣農(nóng)發(fā)局

起點“地也確權(quán)了，可就是太分散，啥時候能往一起歸攏歸攏”

去年秋天，前福興地鎮(zhèn)徐家村黨支部書記馮景財幾乎天天都有接待任務(wù)。

“有村民自發(fā)來打聽情況的，也有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯組團(tuán)來參觀學(xué)習(xí)的。”馮景財說，因為春夏連旱，彰武縣好多村都歉收，但徐家村有3個村民組的550公頃土地大獲豐收。

秘訣，就是互換并地。2017年初，西域佳、徐家、西于家3個村民組完成互換并地。耕種、澆水、收割，都跟從前大不一樣。

“買種子、化肥、農(nóng)藥，村民還能聯(lián)合起來，直接跟供貨商談價格，用機械耕地播種也都能壓價了。”村民呂小亮笑著說。

馮景財也算過賬，每公頃可以增收3000元、節(jié)省成本1000余元。

這下，其他幾個村民組的組長坐不住了，火急火燎地來找馮景財。“趕緊給我們也主持一下，歸攏歸攏?！?/p>

其實，當(dāng)初沒有全村互換并地，也是因為有顧慮。

最先有這想法的，是西域佳村民組的村民。2016年12月的一天，村民齊寶玉和5名村民代表，一大早就來找馮景財。之前，他們已經(jīng)來了兩趟?！霸圻@地也確權(quán)了，可就是太分散，啥時候能往一起歸攏歸攏。你就看這秋收，我讓收割機跟著我滿村跑，不多給人家路費都沒人干?！?/p>

每次聽說要動地，馮景財都心頭一緊，“在咱農(nóng)村，土地就是命根子，要是因為這產(chǎn)生糾紛，老百姓敢跟你拼命?！?/p>

這邊安撫完村民，馮景財騎上自行車就到了鎮(zhèn)上，探探鎮(zhèn)黨委書記張斌的口風(fēng)?！皬垥?，老百姓找我好幾回了，說是咱這地太分散，不好種，能不能擱一起湊湊，咱鎮(zhèn)上能不能同意？”

“村民為了好種地，用一畝半地?fù)Q鄰居的一畝地，這情況確實有。群眾有需求可以理解，但有沒有政策依據(jù)？是否違反法律？如果大規(guī)模推進(jìn)，出點事咋整？”張斌提出一系列疑問。

翻閱農(nóng)村土地承包法以及《遼寧省農(nóng)村集體資產(chǎn)條例》，上網(wǎng)搜索相關(guān)內(nèi)容，跟當(dāng)律師的同學(xué)打電話咨詢，張斌想了不少辦法。

“2016年中央一號文件就明確提出：依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種?！睂φ罩醒胝呔瘢瑥埍笞聊チ艘煌砩?，“我們搞土地歸大塊，土地的所有權(quán)和承包權(quán)沒變，變的是經(jīng)營權(quán)，不違背中央政策，也不違反土地承包法。地塊間的流轉(zhuǎn)也是一種流轉(zhuǎn)形式，關(guān)鍵是要遵循中央政策和法律法規(guī)，堅持村民自愿的原則。”

接到張斌電話，馮景財?shù)诙煲辉缇驼偌鍍晌蓡T和村民小組長開會，下午又?jǐn)U大為全體村民大會。“哪個組同意就推進(jìn)，不搞一刀切?！?/p>

試點見了成效，張斌和馮景財懸著的心終于落了地。除了解決村民種地不便難題，互換并地還帶來意外之喜：徐家村收回被占用的集體土地4000多畝，去年流轉(zhuǎn)后村集體增收20多萬元。

燎原“敢拍胸脯，背后是有村民給咱撐腰呢”

徐家村的變化，引起了縣委書記劉江義的關(guān)注。不聽匯報、不打招呼，他拉上分管農(nóng)業(yè)的副縣長常東旭，直奔田間地頭。

“我就是想看看效果，聽聽老百姓對這事到底咋看。”劉江義說。

眼見為實，劉江義心里有了底。2017年11月22日，彰武縣出臺政策指導(dǎo)方案：互換并地必須嚴(yán)格按照中央政策精神和農(nóng)村土地承包法、村民委員會組織法等法律，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1到2個村試點，明確了六項原則：農(nóng)戶自愿、因地制宜、促進(jìn)生產(chǎn)、依法依規(guī)、手續(xù)齊全、公平公開公正，確定了基本流程。

縣委和縣政府4位領(lǐng)導(dǎo)各自分包1個片區(qū)、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，24位副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部每人分包1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣農(nóng)發(fā)局牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及相關(guān)部門各司其職。

孫長友，彰武縣農(nóng)辦主任，同時也是互換并地第二督導(dǎo)組組長?！叭h有4個督導(dǎo)組，每組由4名農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的黨員干部組成。我們有‘五包’：包業(yè)務(wù)指導(dǎo)，包矛盾調(diào)處，包工作進(jìn)度，包整體質(zhì)量，包社會穩(wěn)定?！?/p>

一些群眾的積極性之高，出乎不少干部的意料。

大德鎮(zhèn)韓家村，村民自發(fā)在地頭立起的一塊“互換并地黨群同心示范田”紀(jì)念碑，引起了記者的注意?！罢f起來還挺不好意思的，我本想開個村民代表大會，用民意來否決互換并地，因為在農(nóng)村動地很棘手?！贝蟮骆?zhèn)黨委書記段文剛坦言。

“去年11月26日，各村村兩委成員、村民代表400多人，還有一些來鎮(zhèn)里辦事的群眾也站在走廊過道里聽，會議從下午3點一直開到晚上9點多?！比屎痛妩h支部書記王勇說。

“會議剛開始，來虎村的王金茹書記就主動請纓做試點?！边@讓段文剛有些意外。

“在段書記面前敢拍胸脯，背后是有村民給咱撐腰呢。”王金茹告訴記者。

“我們書記說的沒錯，每年播種的時候，我都得打上幾十個電話?！眮砘⒋宕迕翊睚R東光也在會上發(fā)了言。

每年春播，齊東光不是先下地干活，而是忙著在家打電話。老齊家6口人，地卻有17塊，最小的只有一條壟。每塊地種什么，老齊定不了。因為怕引起鄰里糾紛，他要跟34個地鄰至少通一次電話。問清別人家種啥，他就在小本子上寫上自己這塊地也種啥?！拔乙欠N了玉米，人家種了花生，可能就要擋光，影響人家通風(fēng)，這就容易引起糾紛。商量到最后，往往是大家都種了玉米?！?/p>

“群眾有呼聲，黨委和政府就要有回應(yīng)?！倍挝膭傉f，有法依法、無法依規(guī)、無規(guī)依民?！懊總€村必須有2/3的村民簽字同意，并留下影像資料?！?/p>

截至目前，彰武縣互換并地已整鎮(zhèn)完成4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，整村完成56個行政村，整組完成889個村民組。全縣累計完成并地面積97萬畝，44.2萬塊地被合并成12.4萬塊，涉及農(nóng)戶5.4萬戶、19.6萬人。

擔(dān)當(dāng)“誰要覺得不公平，可以跟村干部換地，也可以向縣里舉報”

互換并地，說來容易，但要農(nóng)民把耕種多年的土地拿出來重新分配絕非易事。

“為啥有人不愿意并地，我能給你講得透透的?！闭鹿排_鎮(zhèn)清泉村黨支部書記于喜才說，無非有三個原因，“一是多吃多占的，這是最主要原因；二是地里有水井，挨著路邊方便的；三是地里經(jīng)過土地平整和改良的，地力比較好?！?/p>

在一些沒有開展互換并地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于喜才的說法得到印證。

“有個別人不愿意拿出自家多的地，我這地力較好的地塊有可能會變成地力一般的，所以就不想?yún)⑴c?！痹诎栢l(xiāng)鎮(zhèn)阿爾鄉(xiāng)村，一位村民坦言。

“我們想推進(jìn)，但擔(dān)心老百姓反對，再說上面也沒有硬性指標(biāo)。剛開展了一年，我們想繼續(xù)觀望觀望?！迸d隆堡鄉(xiāng)的一位村委會主任告訴記者。

清泉村第一次召集村民代表開會，32個人里面只有3個人同意，其余全反對。

在清泉村所轄的孫家坑屯，于喜才召集村民開會，等了一個半小時都沒人來。他只好帶著其他村干部挨家挨戶去請，好不容易叫來了20多人，一說讓簽字，轉(zhuǎn)眼全都散了。

“有些村干部地多，要動也得你們先動?！庇写迕耠x會前扔下話。

互換并地，不僅考驗基層干部的擔(dān)當(dāng)，也是對黨群關(guān)系的一次檢驗。

從村兩委成員入手，于喜才和其他村干部帶頭將多占的土地讓出來。然后，他又帶著村民小組長，做通了幾個大戶的工作，并走遍了村里的每一戶。

“誰要覺得不公平，可以跟村干部換地，也可以向縣里舉報?！弊ヴb前，于喜才大聲表態(tài)。

“零下二三十度的寒冬，村干部拿著皮尺扛著錘頭滿地跑，還帶頭讓出了多占的土地，大家打心底服氣?！鼻迦宕迕裰苋f福說。

“自己打井的，補貼500到800元，平整改良過土地的，每畝補償10元。這都是大家伙商量的價格，誰也沒啥說頭?！眮砘⒋宕逯魅螐埍f。

在葦子溝鎮(zhèn)舊屯村會議室，懸掛著一條13聯(lián)戶代表議事廳的橫幅，橫幅下217戶村民的互換并地簽字墻十分醒目。在這里，父子、親戚、鄰里之間自愿組合成13聯(lián)戶，共抓13個大鬮兒，最大的一個鬮有35戶、303.7公頃土地。

起初，這里的互換并地并不順利。

2017年11月25日，時任代理村主任陳書成召集村民代表開會。沒想到，自家大哥陳書華第一個站起來，“誰敢動我家的地，先問問我這拳頭?！闭f罷，陳書華摔門而去，大家不歡而散。

“我大哥家的地位置好、地力強，這些年搞了小開荒，多出不少地。雖然這種現(xiàn)象在我們村并不少見，但我要是搞不定我哥，工作肯定開展不下去?！标悤煞浅Ｇ宄?。

“一連去了好幾次，大哥雖然門讓進(jìn)，但就是不跟我說話。”不得已，陳書成把在沈陽上班的侄子叫回來一起勸。

“多出的地都沒有確權(quán)，沒有確權(quán)就沒有保障，況且你這些地也有十幾塊，平時收種管理都費勁?！?/p>

“是啊，我這馬上在沈陽買房，以后您還要帶著我媽到沈陽養(yǎng)老，大塊地人家還搶著流轉(zhuǎn)，要是地這么散，人家連理都不理?！?/p>

就這樣，在弟弟和兒子的軟磨硬泡下，陳書華簽了字，舊屯的互換并地工作從此打開了局面。

舊屯村的15名退休老村支書、老村主任及老黨員，還組成“老年智囊團(tuán)”，與村兩委成員一起挨家挨戶做工作。

“我們不光要把具體實施方案發(fā)給大家，還要耐心講政策、講好處。同意的簽字并留下影像，不同意的我們更要記清楚，然后繼續(xù)開會討論解決方案?！?5歲的李德福當(dāng)過村支書，在村里頗有些威望。

蛻變“光靠農(nóng)機耕地、播種掙的錢，比去年一年掙的還多”

彰武縣是省級貧困縣，有184個貧困村，章古臺鎮(zhèn)宏豐村一度排名倒數(shù)第一。

為早日脫貧，村支書吳振生曾想引進(jìn)幾個農(nóng)業(yè)項目，卻遲遲難以落地?！爸跋敫阋粋€高產(chǎn)玉米栽培項目，需要150畝土地，跑了20多戶村民家，就因為兩戶不同意，這個項目最終沒整成?！?/p>

彰武縣慶賀農(nóng)機專業(yè)合作社的負(fù)責(zé)人張慶，感受也特別深?！耙郧败嚊]少出，油沒少用，可一家好幾塊地，時間都浪費在了路上，掙不到錢?！?/p>

現(xiàn)在不一樣。宏豐村東頭，一塊400多畝的地原本分屬50多戶，互換并地后歸屬不到20戶。為方便種植收割，這些農(nóng)戶一商量，將原本60多米長的地塊整成了200多米長。

張慶說：“今年光靠農(nóng)機耕地、播種掙的錢，比去年一年掙的還多，眼下計劃再買一臺玉米收割機?！?/p>

土地成了方、連了片，流轉(zhuǎn)起來更順當(dāng)。

村民劉利民在沈陽的一家鑄造廠上班。以前每天不管多晚下班，總要用手機查一下彰武的天氣預(yù)報?！按焊シN就那幾天有雨，我得提前請假回家?！狈N上了地，劉利民還擔(dān)心受旱或者水災(zāi)?！俺舜蛩?，秋收時必須趕回去?！?/p>

互換并地后，劉利民家的10塊地變成了3塊，全都流轉(zhuǎn)給了玉米種植合作社。而在此之前，他想流轉(zhuǎn)土地，不是價格被壓得很低，就是人家連看都不來看。

“土地能養(yǎng)活人不假，但是不能把人給拴死了。你看現(xiàn)在啥也不用咱管，還能有穩(wěn)定的收入，在外打工多安心?！眲⒗窀嬖V記者。

“終于能放開手腳，大干一場了?！闭梦淇h萬和玉米種植專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人滕永賀說，之前受制于土地零散化，想要談合作，“必須要跟十幾家甚至幾十家農(nóng)戶談，現(xiàn)在只需要談五六家就能流轉(zhuǎn)幾百畝土地。”

滕永賀在舊屯村推行土地托管，僅2017年就與50多戶農(nóng)民簽約，流轉(zhuǎn)土地3000多畝，合作社與農(nóng)戶實現(xiàn)了雙贏。

“我們跟農(nóng)戶簽訂合同，農(nóng)戶從種到收都不用管，我們保證每畝900斤的產(chǎn)量，農(nóng)戶省去了各種農(nóng)資費用，也不用擔(dān)心自然災(zāi)害?！彪蕾R說。

2018年春季，彰武縣互換并地成果持續(xù)顯現(xiàn)。全縣新增各類大中型農(nóng)機具1400余臺套，新增各類農(nóng)民專業(yè)合作組織320個。6000余個農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，增加了工資性收入。互換并地也調(diào)動了農(nóng)民建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。全縣農(nóng)戶自打抗旱井1200余眼、修復(fù)廢棄水井1800眼，恢復(fù)造林地塊128塊、農(nóng)田林網(wǎng)58條。

而在遼寧省固沙造林研究所所長宋曉東眼里，互換并地除了讓農(nóng)民增收、土地增效，還有巨大的生態(tài)效益。

固沙造林研究所駐地章古臺鎮(zhèn)，緊鄰科爾沁沙地南緣，若不是屹立在此的萬畝松林，沙地早已南侵，直逼彰武腹地。

“要是控制不住，趕上大風(fēng)天，這沙子半小時就能到沈陽?！彼螘詵|的話，并非危言聳聽。

互換并地前，一些村民為了多種點地，將開荒的鋤頭瞄向了林地。當(dāng)?shù)亓謭鲆苍M織護(hù)林隊，建設(shè)防護(hù)欄，但是收效不大。

互換并地后，土地產(chǎn)權(quán)明晰，林地耕地界限分明，被侵占的林地逐步退出?！案y能可貴的是，各村逐步恢復(fù)了之前的農(nóng)田林網(wǎng)，正是這一道又一道的綠色屏障，困住了沙子，不僅莊稼不再遭受沙害，沙塵暴的發(fā)生率也下降了。”宋曉東告訴記者。

規(guī)范“不在賬本中的土地被收回，重新分配確權(quán)”

2017年初，完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記后，彰武縣實測耕地面積258萬畝，比二輪土地延包面積多出102萬畝。

這些土地從哪兒冒出來？

二輪土地延包時，有農(nóng)戶為了少交農(nóng)業(yè)稅，按照大畝分地、小畝記賬。據(jù)記者調(diào)研，有些村屯當(dāng)時按照1000平方米算一畝，而現(xiàn)在667平方米是一畝，這樣就造成了合同上寫的是20畝，而實際則有三四十畝，土地登記面積不實。

此外，為了機械化收種和灌溉排洪，每隔幾十畝就會留出4到6米寬的土路?！鞍ぶ愤叺睦习傩彰磕甓喾N點，擴邊斬沿，久而久之，水渠被填平，寬路變成羊腸小道，甚至連路都找不到了?！闭梦淇h農(nóng)發(fā)局局長馬志國說。

在農(nóng)村，為了能多種點地，老百姓還會在灘涂、山丘、草甸、林地等地方私自開荒。“久而久之，你開一畝荒，我整八分田，大家心照不宣，誰也不會主動讓出來?！彼暮铣擎?zhèn)鎮(zhèn)長高春雙說。

與此同時，不少農(nóng)村人地矛盾越來越突出。清泉村村民周國的女兒已經(jīng)19歲，但一直沒有口糧田。在彰武縣，像這樣的情況涉及4萬多人。

“因為土地承包是包產(chǎn)到戶，增人不增地，減人不減地，1997年土地二次調(diào)整后地就沒有再動過?！瘪R志國說。

彰武縣將102萬畝地劃分為三類處理： 一是作為公益事業(yè)用地；二是優(yōu)先解決人地矛盾；三是在二輪延包的基礎(chǔ)上，通過互換并地，除了分給新出生人口，還按人均增加20%到30%作為農(nóng)戶確權(quán)面積。

“不在賬本中的土地被收回，重新分配確權(quán)?！背|旭說，這三項涉及土地60萬畝，其余40萬多畝確權(quán)到村集體?！巴ㄟ^互換并地和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，我們清查出了不少未被合理分配的土地資源，一些村組將部分土地分配給新增人口，緩解了人地矛盾，但這還需要有一定的政策依據(jù)。此外，如何處理好這些多出來的土地，還需要做群眾工作?！?/p>

“通過互換并地，我們鎮(zhèn)多出來7000多畝地，而各村都是發(fā)包給本村的群眾有償使用。到現(xiàn)在為止，6個行政村增加收入已經(jīng)到賬210萬元，現(xiàn)在還有一部分沒收完，都收上來的話能達(dá)到300萬元，壯大了村集體經(jīng)濟。這些錢可以資助困難家庭，完善公共設(shè)施，開展基層黨建活動?！备叽弘p告訴記者。

記者也了解到，互換并地完成后，原來已經(jīng)確權(quán)登記的土地權(quán)屬信息，譬如農(nóng)戶承包地邊界、面積等情況已改變。下一步，還需要對這些土地重新調(diào)查摸底、錄入信息、現(xiàn)場勘測。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員崔紅志認(rèn)為，互換并地，解決的是家庭承包經(jīng)營后的土地細(xì)碎化問題，套用現(xiàn)在的說法，這種做法在堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了土地的規(guī)模化經(jīng)營和機械化耕作，促進(jìn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。

在崔紅志看來，“互換并地后，所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)沒有變化，誰家的地還是誰家的。也有的地方把連片的土地流轉(zhuǎn)或入股給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。這種情況下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有經(jīng)營權(quán)?！?/p>

“鄉(xiāng)親們咱想想看，現(xiàn)在土地連成片，機械種來機械收，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有多牛。”在葦子溝鎮(zhèn)土城子村，“馬家小劇團(tuán)”團(tuán)長劉榮自編自演的快板，可謂互換并地成效的一種寫照。